Negativ eksternalitet og markedssvikt

CO2-utslipp fra fossile brensler er et klassisk eksempel på en negativ eksternalitet: den private kostnaden for produsenten (brennstoffkostnader, arbeid) er lavere enn den samfunnsøkonomiske kostnaden, fordi skader fra klimaendringer ikke bæres av produsenten. Markedet produserer da for mye — likevektsmengden overstiger det samfunnsøkonomisk optimale nivået.

Grafisk: Markedslikevekten er der den private marginalkostnaden (PMK) møter etterspørselskurven. Det samfunnsøkonomiske optimum er der den samfunnsmessige marginalkostnaden (SMK = PMK + marginaleksternalitetskostnaden) møter etterspørselskurven. Gapet mellom PMK og SMK er den marginale skadekostnaden av utslippene.

De tre kriteriene fra NOU 2015:15 (Grønn skattekommisjon)

Grønn skattekommisjon definerer tre krav til et godt klimapolitisk virkemiddel. Disse brukes eksplisitt som drøftingsramme på eksamen V2024 og er sentralt pensum:

(i) Styringseffektivitet: Fører virkemidlet faktisk til at utslippsmålene nås? Et virkemiddel er styringseffektivt dersom det sikrer at de faktiske utslippene ikke overstiger et fastsatt nivå. Kvoter er i prinsippet 100 % styringseffektive fordi de setter et absolutt tak. Avgifter er mer usikre fordi prisen styrer, men ikke det faktiske volumet av utslippskutt.
(ii) Kostnadseffektivitet: Nås utslippsmålet til lavest mulig samfunnsøkonomisk kostnad? Et virkemiddel er kostnadseffektivt dersom alle aktører i markedet står overfor samme marginalkostnad for utslippskutt — slik at de billigste kuttene gjennomføres først. CO2-avgifter og kvoter oppfyller dette kravet fordi alle betaler samme pris. Selektive subsidier til utvalgte bransjer eller teknologier gjør det ikke, fordi de kun stimulerer til kutt i spesifikke sektorer og ikke incentiverer kutt der de er billigst.
(iii) Forurenser skal betale (PPP — Polluter Pays Principle): Den som skaper skaden, skal bære kostnadene. Dette er en grunnleggende rettferdighetsnorm og gir riktige insentiver til omstilling.

Eksempel — V2024: Industriens krav om CO2-kompensasjon

Industrien krevde to ting: (a) videreføring av en ordning som kompenserer dem for strømprisøkning som skyldes EUs kvotepriser, og (b) mer vekt på subsidier til grønn teknologi, mindre vekt på karbonprising.

Analyse av (a) ved hjelp av de tre kriteriene: Kompensasjonsordningen er i praksis en strømsubsidie til industrien. Den reduserer industriens effektive CO2-pris og bryter dermed med forurenser skal betale. Den er ikke kostnadseffektiv fordi bedrifter som kompenseres har svakere insentiv til å gjennomføre billige kutt. Den er heller ikke styringseffektiv fordi den motvirker prismekanismens effekt på utslippsvolumet. Norsk vannkraft har en alternativverdi lik europaprisen (siden vi er koplet til det europeiske kraftnettet) — å kompensere industrien for høye europapriser gir dermed ikke riktige insentiver til utslippskutt og næringsomstilling.

Analyse av (b): Subsidier til grønn teknologi uten CO2-avgift øker tilbudet fra grønne produsenter, men reduserer ikke tilbudet fra brune. Samlet produksjon av varen kan til og med øke. En CO2-avgift er dobbelt effektiv: den reduserer produksjon fra brune og gir insentiv til å skifte til grønt. Se Michael Hoels forelesningsnotat om «brun vs. grønn» energi for den formelle modellen.

CO2-avgifter vs. omsettelige kvoter

Begge instrumenter setter en pris på utslipp, men på ulike måter:

CO2-avgift: Myndighetene setter prisen, markedet bestemmer mengden. Fordel: forutsigbar pris for bedrifter. Ulempe: ukjent sluttmengde av utslipp.
Omsettelige kvoter (cap-and-trade): Myndighetene setter mengden (taket), markedet bestemmer prisen gjennom handel med kvoter. Fordel: garantert utslippstak. Ulempe: prisen kan svinge kraftig (som EU ETS har vist).
Begge instrumenter er kostnadseffektive fordi alle aktører til slutt står overfor samme marginalkostnad (avgiftssatsen eller kvoteprisen). En bedrift som kan kutte billig, vil kutte mye og selge kvoter. En bedrift der kutt er dyrt, vil kjøpe kvoter i stedet. Dette sikrer at de billigste kuttene gjennomføres.

Karbonlekkasje

Et motargument mot ensidig norsk/europeisk karbonprising er faren for karbonlekkasje: bedrifter flytter produksjon til land uten karbonprising, og globale utslipp reduseres ikke. Lekkasje er et reelt problem, men det er ikke et argument for å droppe karbonprisingen — det er et argument for internasjonalt samarbeid og eventuelt en grensejusteringsmekanisme (som EUs CBAM). Det er heller ikke et argument for å subsidiere norsk industri: det endrer bare hvem som slipper ut, ikke de globale totale utslippene.

Subsidier til grønn teknologi og FoU

Det finnes én situasjon der subsidier til grønn teknologi er samfunnsøkonomisk effektive: når teknologien har positive eksternaliteter (teknologioverføring, læringseffekter, nettverkseffekter). Da er den private avkastningen av FoU lavere enn den samfunnsøkonomiske, og markedet investerer for lite. Her er det analytisk viktig å skille mellom:

Subsidier til teknologiutvikling med positive eksternaliteter (effektivt)
Subsidier til produksjon av en bestemt grønn teknologi uten slike eksternaliteter (ikke effektivt — plukker «vinnere» uten faglig begrunnelse)

Studieguide: Miljøpolitikk og karbonprising

Studieguide: Miljøpolitikk og karbonprising